城投公司整合及其对信用质量影响研究

（2）强弱结合。由于被整合城投企业中，有部分企业相较其他企业综合实力明显偏弱，虽然地方政府对整合后城投公司的支持更为集中，但其信用水平较难突破整合前综合实力较强的企业的信用水平。

（1）稳定性角度：部分地方政府对下属城投企业的股权、资产频繁划转，特别是园区管委会，因为管委会的行政决策流程相较简单，存在整合完成后短期内再次整合的可能。

若地方政府对城投公司转型发展的重视程度较高，其会将重心更多放在发展业务多样性方面，在整合城投公司的同时积极引入从事非城投类业务的公司股权，以实现城投公司快速转型。

（3）资产和权益质量角度：新纳入合并范围的公司或整合入表的资产可能比公司原有资产质量差，拉低公司整体资产质量。若整合过程中涉及购买股权，则购买价格是否公允、形成的商誉是否存在减值风险会对公司资产和权益质量造成不同影响。整合方案中，常见多家公司共同持有某一家公司的股权，也有互持股权的情况，对持有少数股权的股东而言，此举可增加公司长期股权投资和所有者权益，但如果在向参股公司追加投资的同时与其有大额往来款流入，会导致公司资产和权益不实，关联交易增加。

一、城投公司整合的背景分析

从地方层面看，当下城投行业的重点任务是在不引发风险的情况下加强债务管控，除了按照中央层面的要求做好债务监控之外，为了更好地完成化解政府性债务的指标，很多省、市自发研究推出了更加具体的实施举措，其中部分省份提出了压缩城投公司数量的要求。例如湖南省发布了《关于严控政府性债务增长切实防范债务风险的若干意见》（湘发〔2018〕5号），要求清理整顿平台公司，“注销一批，整合一批，转型一批，市级控制在3个以内，县级不得超过2个，乡镇一律不得设立融资平台公司，整顿后对平台公司实施名录管理，未纳入的平台公司不得承担棚户区改造、易地扶贫相关融资，各级政府不得对其项目投资和建设安排资本金”。陕西省要求“各市（区）要结合实际情况，合理压减平台数量、扩充平台资产”［《关于我省融资平台公司转型发展的意见》（陕发改投资〔2021〕349号）］。为了完成压缩城投公司数量的目标，同时避免对既有人员和企业产生过大影响，城投公司之间的整合是最易实现的途径。

三、城投公司整合对信用质量的影响

在选择整合路径时需要充分考虑整合的目标及面临的约束。结合前文背景分析，我们可以归纳出城投公司整合的目标主要有以下三个方面：一是按照行业、区域等类型规范梳理城投公司，根据政策要求进行裁撤合并，以加强债务管理，提高运营效率，更好为地方政府服务。为实现此目标可主要选择横向/水平整合。二是为了提高融资能力。城投公司的优势之一是融资功能较强，应进一步发挥其功能。为实现此目标可主要选择横向/水平整合。三是为了转型发展，成为政府控股的公用事业企业或有关行业的企业等。为实现此目标可主要选择垂直整合和混合/跨界整合。在实践中，上述三个目标和三种整合思路往往同时存在，只不过所占的比重或优先级有所不同。同时，作为地方国有企业，城投公司在筹划整合时也面临一定约束。从国有企业属性出发，需要考虑稳定就业等社会责任、扶持小微企业发展等引导政策、保值增值国有资产等年度考核指标；从所处的区域出发，需要考虑地方经济基础及产业特征、区域内各城投公司质量的差异等。

企业整合的具体方式较多，从整合完成后各法人主体发生的变化来区分，比较常见的方式包括新设合并、吸收合并（兼并）、股权整合、资产剥离等。在新设合并和吸收合并（兼并）的方式下，被吸收公司解散、不再具有法人资格；在股权转让和资产剥离的方式下，各法人主体虽然发生变化但仍然存续。其中，股权转让的变化仅发生在股东层面，对企业的影响最小，且能通过增加层级达到减少同级企业数量的效果，因而成为多数城投公司整合时的首要选择方式。

通过整合，做大企业规模、压缩城投企业数量的目标很容易完成，但做优做强以及提高融资能力、转型发展的目标实现情况需要研究和观察，拓展非擅长领域的业务也可能给城投公司带来一定业务风险。通过整合来提高城投公司融资能力这一目标，受限于多方面条件，与地区经济水平及政府债务偿还能力、企业债务偿还能力等存在较大关联。

文章来源：《地方财政研究》 网址: http://www.dfczyjzz.cn/zonghexinwen/2022/0601/678.html