卖地收入滑坡 地方财政谁来补缺

2月16日，东部某市财政部门的张恒（化名）一直在琢磨今年的土地收入问题，这是他的业务之一，也是局领导安排给他的一项研究任务。

2021年房地产市场减速，下半年土地出让收入的增速骤然下降。根据财政部数据，2021年国有土地使用权出让收入87051亿元，同比增长3.5%，而在上半年，国有土地使用权出让收入34436亿元，同比增长22.4%。

但是，土地收入作为地方政府财政收入的重要支撑，它的快速下滑也让地方政府财政压力面临很大要挑战。

张恒告诉经济观察报，除土地收入外，财政收入的另一个支撑为一般预算收入。不少地方的收入中，土地收入所占金额甚至接近一般预算收入。一般预算收入在中国大多数的市县区中仅用来发放工资，维持三保（保民生、保工资、保运转），土地收入才是地方政府其他方面支出的重要资金来源，比如当地经济建设等。土地收入的下滑对地方财政影响巨大，因其在总收入中的分量越来越重要。“这也就形成了土地财政的说法。”张恒说。

多位负责土地收入的财政人士普遍认为，2021年上半年房地产形势很好，下半年下滑主要是因为地产政策调控。相比之下2022年土地收入会有所好转，原因在于今年货币政策对房地产市场会更宽松一些。

在张恒看来，2022年土地出让收入会比2021年略有增幅，上半年土地市场会延续下降趋势，特别是去年同期发展较好的市场，下降幅度会更大，但预计会在年中企稳。“主要还是要看国家金融政策对市场的影响，以及信心的恢复”。张恒称。

重要性

对于中国大多数地方财政来说，土地收入的重要性不言而喻。土地收入被列为政府性基金预算，对于地方政府来说，它不但能解决地方城市基础设施建设资金的缺口，还能用以解决保障性住房、教育、水利等基建资金的缺口。此外，土地收入也是专项债的重要还款来源。

2019年11月16日，由财政部政府债务研究与评估专项工作办公室、中国财经报社共同举办的地方政府专项债券偿债机制研讨会提到，从结构看，能够作为专项债券偿还来源的地方政府性基金收入中，土地出让收入占91%左右。

土地出让金分为成本和收益两部分，成本主要是拆迁补偿、计提各种费用等，比如土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，还有计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出，以及农村基础设施建设支出等。

张恒所在的城市是一座中国沿海三线城市，在2021年，该市土地出让收入有所下降，当记者追问“下降了多少？”他并未回答。

张恒告诉记者，在中国部分三线城市，甚至是四五线城市，一般预算若不能维持“三保”工作，就要靠土地出让金调入一般预算。若土地出让金继续下滑，则会给“三保”带来压力。

一般预算指一般公共预算，主要包含：税收收入和非税收入，三保是最近几年财政部一直强调要求地方财政必须完成的一项任务。

张恒对经济观察报表示，土地出让收入需要填补地方政府的各个财政缺口，比如社保基金的缺口、农村的刚性支出，现在各个政策向农村倾斜，收入增长多少，乡村发展也增长，环保的投入也要增长。

另一位来自东部地区的财政人士给记者举例，“其所在城市，土地收入在2021年划拨一部分至社保，一部分至一般预算，此外还有大约8亿元的付息，也就是给地方债的付息”。

其实部分城市公布的2021年财政收入数据可以显现出土地收入的重要性，比如重庆市2021年一般公共预算收入为2285亿元，其中土地出让收入2044亿元，同比下降7.2%，土地收入和一般预算收入相差241亿元。

财政部数据显示，2021年全国一般公共预算收入202539亿元，国有土地使用权出让收入87051亿元。全国国有土地收入为一般预算收入的超过三分之一。

2021年对于中国多数城市来说，土地出让收入相比2020年有所下降，带来的支出压力可想而知。

天风证券研究报告显示，绝大多数省份的土地出让金在2021年出现同比下滑，其中北京、上海、天津三个直辖市，贵州、江苏、浙江三省呈现正增长，云南、新疆、黑龙江、内蒙古、广西、山西、甘肃、河北、宁夏、江西、吉林、河南、辽宁共计13个省（市、区）同比下滑超过20%。

记者也了解到，华东某县2021年土地收入比2020年下降了40%。因此该县将2022年基金预算略微调高，“主要是今年县里几个地方要进行基础设施投资建设，涉及到土地出让，但是与2020年相比，土地出让金会有很大差距，我们初步判断，2022年下半年土地收入会略微好转”，上述华东某县财政部门人士表示。

文章来源：《地方财政研究》 网址: http://www.dfczyjzz.cn/zonghexinwen/2022/0220/662.html